冯昌中：我国土地储备目前存在三个政策缺位

土地储备存在的无奈，在于目前存在土地储备的三个政策缺位。

　　法律支撑体系尚不明确 
   在市场经济条件下，政府为何要垄断供应土地？政府何以限制土地使用者转让土地？政府获得土地出让金收入是否只有自收自卖一条道路？对于这些疑问，现行法律法规确实难以回答。1999年1月1日修改实施的《土地管理法》对政府建立土地储备机制、行使土地统一收购权等问题没有明确规定，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件）也只提出“有条件的地方政府试行收购储备制度”，至于怎么建立也没有明确。事实上，各个城市的土地储备模式和做法也是差别明显甚至大相径庭的。

　　利益分配关系尚未界定 
   长期以来，划拨土地使用者可以自主盘活土地，独享或与其主管部门共享土地收益的大部分。土地储备制度建立以后，政府试图垄断土地市场，所有需要盘活的土地都不同程度地划归储备机构收储，并由市场确定土地开发单位、由市场确定土地价格，这就必然涉及权力和利益的重新分配。然而目前，土地收益何以构成、政府和原土地使用者之间如何分配利益尚缺乏统一的原则性规定。

　　资金筹措机制尚不健全 
   土地储备过程是土地流转的过程，更是资金循环的过程，缺乏大额资金支撑，要开展土地储备实在难以想象。然而目前土地储备资金来源渠道极其简单，除了政府注入首期资金用以启动外，绝大部分的日常运作资金只能通过银行贷款解决。资金筹措渠道的简单化不仅让众多的储备机构因贷款未能及时到位而坐失收储良机，也让储备机构背上了沉重的利息负担，甚至危及储备机构的生存。

上述政策缺位的存在，直接导致目前我国许多城市在土地储备实践中，不同程度地产生了通过多卖、快卖土地来解决资金困难的急功近利现象。这种做法已经产生了一系列不良后果。主要体现在：一是个人利益没有得到充分保障。从总体上讲，在拆迁居民房屋或者征用农民土地这个博弈中，居（农）民所获信息相对不够全面，那就有可能出现部分原有产权人的利益没有得到充分主张。二是土地资源出现闲置或浪费。这种现象更多出现在产业园区中，多征少用、征而不用等现象屡见不鲜，还有部分城市热衷搞大马路、大广场，实际上也是资源浪费。三是城市历史文化价值降低风险增加。旧城改造过程中，往往会忽视那些在近期难以产生直接经济效益的城市资源，例如，有些具有文物价值或潜在旅游价值的用地，一下子被拆迁改造后，其商业价值或许会提升，但文化价值却极有可能降低，甚至丧失。客观地说，这种经营模式政府也许在经济得到了回报，但城市可能失去的却是用经济价值无法衡量的文化资源与个性魅力。

从长远的角度看，土地储备应当帮助政府实现以下几个目标：①促进城市规划实施，提高土地利用效率，改善城市环境，疏散城区人口，提高城市生活质量。②消除土地投机，抑制地价上涨，促进土地资源要素配置的公开、公平、公正，缓解社会矛盾。③积累公共资金，规避资金风险。只有基于这一目的的土地储备，才是最终与人口、资源、环境、生态以及经济发展相协调的土地储备，才是不二的选择。

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